Không sao chép học thuyết phân quyền một cách rập khuôn, máy móc

Học thuyết phân quyền là sự phủ định biện chứng đối với các nhà nước chuyên chế tập quyền, đánh dấu sự cáo chung của chế độ quân chủ chuyên chế, độc tài, đặt nền móng cho sự hình thành các nhà nước dân chủ. Đây cũng là học thuyết có ý nghĩa về phương diện kỹ thuật pháp lý sâu sắc trong tổ chức quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Việc giao quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân cho các nhánh quyền lực nhà nước khác nhau (lập pháp, hành pháp, tư pháp) làm cho quá trình phân công lao động quyền lực minh bạch, chuyên môn hóa, hiệu quả và hiệu lực hoạt động của các quyền ngày càng cao; hạn chế sự lộng quyền, lạm quyền của quyền lực nhà nước; nhân dân có điều kiện kiểm soát quyền lực nhà nước của mình và giữa các quyền có sự kiểm soát lẫn nhau.

1- Tư tưởng “Tam quyền phân lập” được các nhà hiền triết đề xướng từ thời La Mã cổ đại, nhưng với tư cách là một học thuyết, có thể nói nó là sản phẩm của nền dân chủ phương Tây, gắn liền với cuộc đấu tranh của giai cấp tư sản chống lại sự độc đoán, chuyên quyền của kiểu tổ chức quyền lực nhà nước phong kiến với toàn bộ quyền lực nhà nước tập trung vào tay một người là Vua. Theo quan niệm vua là con Trời, thể theo lòng Trời mà làm vua, ý vua là pháp luật cao nhất. Có thể xem, học thuyết phân quyền có giá trị về chính trị - kỹ thuật pháp lý to lớn trong tổ chức quyền lực nhà nước. Bởi hạt nhân hợp lý nhất của học thuyết này là quan niệm quyền lực nhà nước không được tập trung vào một người hay một cơ quan mà được cấu thành từ ba quyền cơ bản - lập pháp, hành pháp và tư pháp. Ba quyền được giao cho ba cơ quan khác nhau, có nhiệm vụ, quyền hạn độc lập tương đối với nhau. Giữa ba quyền này có sự kiểm soát, thậm chí có sự kiềm chế, đối trọng lẫn nhau. Dựa trên học thuyết tam quyền phân lập, hơn hai thế kỷ nay, các nhà nước tư sản phương Tây đã tổ chức quyền lực nhà nước của mình. Tuy nhiên, việc vận dụng học thuyết này ở các nước là hết sức đa dạng, muôn màu, muôn vẻ. Cũng phân chia quyền lực nhà nước thành lập pháp, hành pháp và tư pháp nhưng nhiệm vụ và quyền hạn cũng như cách thức tổ chức mỗi quyền thì ở từng nước quy định rất khác nhau. Có nước thì phân quyền cứng rắn theo chính thể cộng hòa tổng thống (như nước Mỹ); có nước thì phân quyền mềm dẻo theo chính thể cộng hòa đại nghị (như Đức) hay chính thể quân chủ lập hiến (như nước Anh); ngược lại, có nước phân quyền lưỡng tính theo chính thể cộng hòa lưỡng tính (như Nga, Pháp). Cũng tổ chức quyền lực nhà nước gồm ba quyền, nhưng có nước giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp không có sự độc lập đối trọng chế ước lẫn nhau (như nước Anh) mà dựa vào phe đối lập thiểu số trong nghị viện. Có nước giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp lại độc lập, kiềm chế và đối trọng một cách cứng rắn (như nước Mỹ); có nước kiềm chế đối trọng một cách mềm dẻo giữa các quyền (như ở Đức). Việc vận dụng học thuyết tam quyền phân lập vào tổ chức quyền lực nhà nước ở các nước tư sản rất khác nhau. Bởi tổ chức quyền lực nhà nước về phương diện chính trị và kỹ thuật pháp lý phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố như tương quan lực lượng giữa các giai cấp, nhất là trong nội bộ của giai cấp cầm quyền, đặc thù của cuộc đấu tranh giai cấp ở trong nước và trên trường quốc tế, tư tưởng lập hiến của những người đương thời,... Tất cả các yếu tố đó đều là những nhân tố chi phối và ảnh hưởng đến việc vận dụng học thuyết phân quyền trong tổ chức quyền lực nhà nước của mỗi nước. Vì thế, không thể nói phân quyền theo mô hình của nước này thì tốt, còn theo mô hình của nước kia thì không tốt, theo mô hình này thì dân chủ, theo mô hình kia thì không có dân chủ. Vì thế, tuyệt nhiên không có sự sao chép, rập khuôn, máy móc mô hình phân quyền của nước này cho nước kia; đòi hỏi tổ chức quyền lực nhà nước của nước này phải giống nước kia mới có dân chủ và nhân quyền như một số người mong muốn.

Tuy đa dạng như phân tích ở trên, nhưng hiện nay trên thế giới có thể khái quát có hai mô hình phân quyền điển hình. Đó là phân quyền mềm dẻo thuộc chính thể cộng hòa đại nghị hoặc chính thể quân chủ lập hiến (Đức, Anh,...) và phân quyền cứng rắn thuộc chính thể cộng hòa tổng thống không phổ biến ở các nước (như Mỹ). Phân quyền mềm dẻo có đặc trưng cơ bản là giữa hành pháp và lập pháp không có sự phân quyền một cách rõ rệt. Quyền hành pháp thuộc về đảng hoặc liên minh các đảng chiến thắng sau bầu cử và vì thế nghị viện do đảng hoặc liên minh các đảng thắng cử nắm giữ hành pháp. Ngược lại, phân quyền cứng rắn có đặc trưng là giữa lập pháp và hành pháp có sự phân quyền một cách rõ rệt và có sự kiềm chế, đối trọng lẫn nhau. Mô hình phân quyền mềm dẻo có thể dẫn chính phủ đến lạm quyền (vì đa số nghị sĩ trong nghị viện thuộc về hành pháp), nhưng đổi lại mọi quyết định ở nghị trường được thông qua một cách nhanh chóng, còn sự lạm quyền của chính phủ nếu có thể xảy ra thì được hạn chế bằng ý kiến thiểu số của nghị sĩ đối lập, kiểm soát của nhân dân thông qua các phương tiện thông tin đại chúng và thiết chế tư pháp độc lập. Mô hình phân quyền cứng rắn ở Mỹ bảo đảm không có cơ quan nào nắm trọn vẹn quyền lực nhà nước trong tay mình, lấn át hoặc chi phối hoàn toàn hoạt động của các cơ quan nhà nước khác. Quyền lực nhà nước và quyền lực của từng cơ quan đều bị giới hạn trong một phạm vi xác định và chịu sự kiềm chế từ phía cơ quan nhà nước khác. Tuy nhiên, phân quyền cứng rắn cũng bộc lộ nhiều hạn chế. Ví dụ như tổng thống (hành pháp) được quyền phủ quyết các đạo luật của nghị viện, làm cho hoạt động lập pháp bị kéo dài, tốn kém. Ngược lại, nghị viện có quyền phê duyệt dự án ngân sách hoạt động của chính phủ, nghĩa là nghị viện có thể làm ảnh hưởng đến hoạt động của chính phủ và tổng thống (như trì hoãn việc thông qua ngân sách buộc chính phủ phải đóng cửa). Do việc giao cho mỗi nhánh quyền lực những phương tiện kiềm chế đối trọng đối với quyền kia đã đẻ ra việc thỏa thuận ngầm hoặc thỏa hiệp giữa các nhánh quyền lực về lợi ích. Và do có sự thỏa hiệp này mà hoạt động của nghị viện (lập pháp) và hoạt động của hành pháp (tổng thống) không bảo đảm một cách chắc chắn sự thỏa hiệp giữa phe phái đó là luôn luôn thể hiện được ý chí và nguyện vọng của toàn thể nhân dân. Ví dụ như Chính phủ Mỹ trong năm đầu của Tổng thống Đô-nan Trăm phải đóng cửa, gây thiệt hại hàng chục triệu đô-la cho người dân Mỹ.

Như vậy, không có một mô hình phân quyền nào có ưu thế vượt trội và ngay các nước tổ chức quyền lực nhà nước dựa trên một mô hình nào đó thì cũng vẫn có sự khác nhau. Ví dụ, cũng tổ chức quyền lực nhà nước theo mô hình phân quyền mềm dẻo, nhưng ở Anh, ở Đức, ở I-ta-li-a,... lại rất khác nhau. Ở Anh, người đứng đầu nhà nước là nữ hoàng Anh (của chế độ quân chủ nhưng quyền lực chỉ mang tính tượng trưng) quyền lập pháp và hành pháp thuộc Đảng Bảo thủ hay Công Đảng tùy thuộc Đảng nào thắng cử sau các cuộc bầu cử. Ngược lại, ở Đức hoặc ở I-ta-li-a thì quyền lập pháp và hành pháp phổ biến thuộc về đảng chiếm nhiều phiếu nhất liên minh với một hay một số đảng hoặc lực lượng để có đa số dân bầu cử. Ở các nước này, do luật bầu cử quy định nên khó có một đảng chiếm được đa số ghế ngay sau cuộc bầu cử, do đó phải liên minh với một hoặc một số đảng để có đa số ghế trong nghị viện.

Từ tất cả những thực tế ở trên có thể thấy rằng: Học thuyết phân quyền (hay học thuyết tam quyền phân lập theo bản dịch tiếng Trung) có ý nghĩa chính trị và kỹ thuật pháp lý trong tổ chức quyền lực nhà nước đều được vận dụng ở các nước, nhưng việc vận dụng thì muôn màu, muôn vẻ ở các nước khác nhau, dựa trên tinh thần nội dung của học thuyết phân quyền mà không rập khuôn, máy móc. Do đó, không thể nói áp dụng mô hình phân quyền của nước này dân chủ hơn nước kia. Vấn đề cơ bản là dựa trên những yếu tố phổ quát nhất của học thuyết phân quyền, vận dụng phù hợp với đặc thù của mỗi nước sao cho phát huy tốt hiệu lực và hiệu quả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân trong quản lý nhà nước và phát huy nhân tố con người trong đời sống nhà nước và đời sống xã hội ở nước đó.

2- Đối với nước ta, việc tham khảo, vận dụng học thuyết phân quyền trong tổ chức quyền lực nhà nước được tiến hành thận trọng, phù hợp với đặc thù của cuộc đấu tranh giành, giữ, bảo vệ và xây dựng chính quyền nhà nước thuộc về nhân dân và được thể hiện một cách sinh động trong các bản Hiến pháp - đạo Luật gốc về tổ chức quyền lực nhà nước.

Hiến pháp năm 1946 - Hiến pháp đầu tiên của nước ta do Chủ tịch Hồ Chí Minh làm Trưởng Ban Soạn thảo, xét về phương diện tổ chức quyền lực nhà nước có thể nói đã thể hiện sự vận dụng tinh thần và nội dung học thuyết phân quyền một cách sáng tạo phù hợp với đặc thù và tương quan lực lượng trong cuộc đấu tranh giành và giữ chính quyền nhà nước non trẻ lúc bấy giờ với bốn yếu tố cơ bản: 1- Quyền lực nhà nước được cấu thành từ quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; 2- Ba quyền này có sự phân chia nhiệm vụ và quyền hạn; 3- Nhiệm vụ, quyền hạn của ba quyền này có tính độc lập tương đối với nhau; 4- Giữa ba quyền này có sự kiểm soát và chế ước lẫn nhau. Lời nói đầu của Hiến pháp năm 1946 đã viết “Nhiệm vụ của dân tộc ta trong giai đoạn này là bảo toàn lãnh thổ, giành độc lập hoàn toàn và kiến thiết quốc gia trên nền tảng dân chủ. Được quốc dân giao cho trách nhiệm thảo bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, Quốc hội nhận thấy rằng Hiến pháp Việt Nam phải ghi lấy những thành tích vẻ vang của Cách mạng và phải xây dựng trên những nguyên tắc dưới đây:

- Đoàn kết toàn dân không phân biệt giống nòi, gái trai, giai cấp, tôn giáo.

- Đảm bảo các quyền tự do dân chủ.

- Thực hiện chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân”.

Theo đó, quyền lực nhà nước được tổ chức thành ba quyền, gồm: “Nghị viện nhân dân (lập pháp) là cơ quan có quyền cao nhất, do công dân Việt Nam bầu ra. Ba năm một lần” (Điều 22, 24), có nhiệm vụ “giải quyết mọi vấn đề chung cho toàn quốc, đặt ra các pháp luật, biểu quyết ngân sách, chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngoài” (Điều 23); “Chính phủ (hành pháp) là cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc” (Điều 43); “có nhiệm vụ trực tiếp quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội trong cả nước” (Điều 52); “Tòa án là cơ quan tư pháp của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa” (Điều 63); có nhiệm vụ xét xử. Đặc biệt chế định Chủ tịch nước vừa là người đứng đầu nhà nước (nguyên thủ quốc gia), vừa là người đứng đầu Chính phủ (hành pháp) được Hiến pháp giao nhiệm vụ và quyền hạn rất lớn “có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại Luật của Nghị viện trong vòng 10 ngày sau khi nhận được thông tri” (Điều 31); và “không phải chịu một trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc)” (Điều 50). Ngược lại, “Nghị viện có quyền kiểm soát và phê bình Chính phủ” (Khoản c, Điều 36); “truy tố Chủ tịch, Phó chủ tịch hay một nhân viên Nội các về tội phản quốc, Nghị viện lập một Tòa án đặc biệt để xét xử” (Điều 51). Đây chính là chế định pháp lý Hiến định về kiềm chế và chế ước lẫn nhau giữa lập pháp và hành pháp nhằm bảo đảm cho sự lãnh đạo của Đảng đối với bộ máy nhà nước non trẻ trong điều kiện đấu tranh giai cấp gay gắt và phức tạp lúc bấy giờ. Chủ tịch Hồ Chí Minh với tư cách là Trưởng ban soạn thảo Hiến pháp năm 1946 vốn có uy tín cá nhân tuyệt đối, đã ý thức sâu sắc trong việc xây dựng chế định Chủ tịch nước. Xem xét chế định pháp lý Hiến định này gắn với hoàn cảnh lịch sử lúc bấy giờ có thể khẳng định rằng, nhờ những quy định Hiến pháp về Chủ tịch nước có nhiều quyền hành trong Hiến pháp năm 1946 mà sự lãnh đạo của Đảng đối với bộ máy nhà nước được bảo đảm thực hiện trong thực tế. Ở đây, sự lãnh đạo của Đảng được bảo đảm bằng người đứng đầu Đảng, đồng thời là người đứng đầu bộ máy nhà nước, thông qua đó mà đường lối, chính sách, quan điểm của Đảng được thực hiện và trở thành hiện thực trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Bởi như chúng ta đã biết, sau Cách mạng Tháng Tám năm 1945, chính quyền nhà nước non trẻ đứng trước tình thế như “ngàn cân treo sợi tóc”. Ngay trong Nghị viện, có đến 72 người là thành viên của Việt quốc, Việt cách; bên ngoài một lực lượng lớn phản động quốc tế và tay sai tràn vào nước ta, âm mưu thành lập chính quyền bù nhìn tay sai đế quốc. Trước tình hình đó, Ban Chấp hành Trung ương Đảng, một mặt, có chủ trương mang tính chất sách lược, quyết định tuyên bố “tự giải tán” Đảng Cộng sản Đông Dương (mà thực chất là rút lui vào hoạt động bí mật); mặt khác, khẩn trương tổ chức Tổng Tuyển cử bầu Quốc hội để ban hành Hiến pháp nhằm thực hiện một trong những nhiệm vụ quan trọng hàng đầu là xây dựng một chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân. Nhờ bộ máy nhà nước đề cao vai trò của cá nhân người đứng đầu mà quyền lực nhà nước được thực thi một cách nhanh nhạy, đáp ứng kịp thời việc xây dựng và củng cố chính quyền non trẻ lúc bấy giờ.

Nghiên cứu các quy định của Hiến pháp năm 1946 có thể thấy nhiều điểm tương đồng với mô hình tổ chức quyền lực nhà nước của nhiều nước dân chủ và pháp quyền phương Tây lúc bấy giờ. Hiến pháp không quy định nguyên tắc phân quyền, nhưng việc phân công quyền lực nhà nước rất rõ ràng, minh bạch. Chủ tịch nước có quyền phủ quyết tương đối (yêu cầu thảo luận lại luật trong vòng 10 ngày) giống như chính thể tổng thống, Chủ tịch nước được miễn trừ trách nhiệm (như chính thể nội các); quyền bất tín nhiệm của Nghị viện đối với nội các. Các quy định này nhằm hình thành cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các nhánh lập và hành pháp.

Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp thực hiện hai nhiệm vụ chiến lược cải tạo xã hội chủ nghĩa (XHCN) và xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc, đấu tranh giải phóng miền Nam, thống nhất đất nước. Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp của cả nước cùng đi lên chủ nghĩa xã hội. Cả hai bản Hiến pháp ra đời trong điều kiện các nước XHCN đã trở thành một hệ thống đối lập với hệ thống các nước tư bản chủ nghĩa. Vì thế, Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1980 là những Hiến pháp tổ chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa. Với nguyên tắc này, tất cả quyền lực nhà nước cũng thuộc về nhân dân, nhưng tập trung vào Quốc hội và hội đồng nhân dân (HĐND). Sau khi nhân dân bầu ra Quốc hội và HĐND các cấp thì quyền lực nhà nước của mình được ủy quyền cho Quốc hội và HĐND. Quốc hội và HĐND thay mặt nhân dân quyết định những vấn đề quan trọng của cả nước và ở địa phương theo từng cấp. Vì thế, quyền lực nhà nước tập quyền vào các cơ quan dân cử; không có sự phân quyền một cách minh bạch giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp. Mô hình này phù hợp với điều kiện đất nước có chiến tranh và nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung quan liêu bao cấp; và đây cũng là mô hình tổ chức quyền lực nhà nước tổng thể của hệ thống các nước XHCN lúc bấy giờ. Nước ta không thể tổ chức quyền lực nhà nước thoát ly mô hình tổng thể này. Với nguyên tắc tập quyền XHCN, bộ máy nhà nước đã góp phần quan trọng trong việc thực hiện hai nhiệm vụ chiến lược của Nhà nước ta lúc bấy giờ là xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc và đấu tranh thống nhất nước nhà ở miền Nam. Tuy nhiên, tổ chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc này cũng bộc lộ một số nhược điểm. Đó là quyền lực nhà nước không được phân công nhiệm vụ một cách minh bạch nên có sự dựa dẫm, ỷ lại giữa các quyền, không phát huy hết trách nhiệm của mỗi quyền; nhân dân  - chủ thể của quyền lực nhà nước chỉ thực hiện quyền lực nhà nước thông qua cơ quan dân cử, không có điều kiện để đánh giá và kiểm soát hiệu lực và hiệu quả hoạt động của mỗi quyền, dẫn đến bộ máy nhà nước trì trệ, kém năng động.

Nhận thức sâu sắc những hạn chế của nguyên tắc tập quyền XHCN trong điều kiện đổi mới, Đảng ta đã tiến hành tổng kết thực tiễn và từng bước cải cách bộ máy nhà nước trên những nhận thức lý luận mới. Trước hết trong các văn kiện của Đảng và Nhà nước đã đề ra chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta - bước đột phá về nhận thức, mở ra cơ sở lý luận để từng bước thận trọng chuyển từ tổ chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc tập quyền XHCN sang tổ chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc phân công quyền lực nhà nước của Nhà nước pháp quyền XHCN.

Trước đây, tổ chức và hoạt động của Nhà nước ta, theo nguyên tắc tập quyền XHCN, mặc dù quyền lực nhà nước vẫn được Hiến pháp ghi nhận là thuộc về nhân dân nhưng nhân dân không được thừa nhận là chủ thể cao nhất của quyền lập hiến. Quốc hội được Hiến pháp xác định là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Do đó, Hiến pháp không phải là phương tiện pháp lý cao nhất để nhân dân giao quyền, nhân dân ủy quyền quyền lực nhà nước cho Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân và các cơ quan nhà nước khác. Theo đó, Hiến pháp không được quan niệm là một phương tiện pháp lý cao nhất để nhân dân giao quyền, nhân dân ủy quyền quyền lực nhà nước của mình và để giới hạn quyền lực nhà nước, buộc Nhà nước phải hoạt động trong giới hạn của Hiến pháp.

Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (năm 1991) đã đề ra một nguyên tắc mới về tổ chức quyền lực nhà nước trong việc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta là “Nhà nước Việt Nam thống nhất ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp với sự phân công rành mạch ba quyền”. Tuy trong nguyên tắc này chưa có yếu tố kiểm soát quyền lực nhà nước, nhưng là bước đổi mới cơ bản trong tư duy xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam của dân, do dân, vì dân mà Đại hội VII của Đảng đã khẳng định. Xây dựng Nhà nước pháp quyền trở thành một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước, có tầm chiến lược, bao gồm toàn bộ tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Theo đó, năm 2001, Nhà nước đã tiến hành sửa đổi một số điều của Hiến pháp năm 1992 về tổ chức bộ máy nhà nước để thể chế một số quan điểm, đường lối của Đảng ta về xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN và khẳng định “Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Lần đầu tiên thuật ngữ “Nhà nước pháp quyền XHCN” và nguyên tắc “phân công, phối hợp,...” được trang trọng ghi nhận trong Hiến pháp nước ta. Đây chính là nền tảng để tất yếu đi đến nhận thức phải kiểm soát quyền lực nhà nước ở Đại hội X và Đại hội XI của Đảng. Văn kiện Đại hội X, trong mục tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN đã đề cập đến vấn đề “xây dựng hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền”, trong đó đã đề cập sâu về vấn đề “xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Có thể coi đây là một nhận thức mới, một sự thay đổi về chất trong tư duy lý luận. “Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân” mà các bản Hiến pháp trước đây thừa nhận và khẳng định thì đến đây mới thực sự có sự nhận thức đầy đủ và nhất quán. Bởi, không thừa nhận quyền lập hiến là quyền lực gốc, quyền lực thiết lập nên quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp; quyền lập hiến cao hơn quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp thì không thể thừa nhận theo đúng nghĩa “Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân” và không thể có cơ sở để khẳng định quyền lực nhà nước là thống nhất. Bởi sự thống nhất của quyền lực nhà nước là sự thống nhất ở quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân là chủ thể giao quyền, chủ thể ủy quyền thể hiện tập trung ở quyền lập hiến thuộc về nhân dân. Đây chính là cơ sở hình thành cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước một cách đầy đủ và đúng đắn.

Từ nhận thức mới về kiểm soát quyền lực nhà nước được ghi nhận ở Văn kiện Đại hội X của Đảng, Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) đã đưa vào tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam một yếu tố mới, đó là kiểm soát quyền lực nhà nước. Có thể nói lần đầu tiên trong văn kiện của Đảng ta đã ghi nhận một quan điểm cơ bản về tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền XHCN, chứa đựng đầy đủ các giá trị mới về chất so với nguyên tắc tập quyền XHCN về tổ chức quyền lực nhà nước. Đó là nguyên tắc: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Thể chế hóa nguyên tắc này, Hiến pháp năm 2013 đã trang trọng tuyên bố ở Điều 2 rằng:

“1. Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân;

2. Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức;

3. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.

Như vậy, nếu mô hình tập quyền XHCN không xem phân công và kiểm soát quyền lực nhà nước là một tất yếu khách quan, thì đến chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, phân công và kiểm soát quyền lực nhà nước được xác định như là một yếu tố cấu thành không thể thiếu trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước. Đó là quá trình kế thừa và phát triển tư duy, đấu tranh với quan điểm và thói quen của mô hình tập quyền XHCN, bởi sức ỳ của mô hình này đã tồn tại nhiều thập niên, đã ăn sâu bám rễ vào tư duy của nhiều người mà không thể thay đổi nhanh chóng được. Từ khởi xướng chủ trương cải cách bộ máy nhà nước một cách mạnh mẽ ở Đại hội VI (năm 1986) đến Cương lĩnh xây dựng đất nước lên chủ nghĩa xã hội trong thời kỳ quá độ (năm 1991) thừa nhận Nhà nước Việt Nam thống nhất ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp với sự phân công rành mạch 3 quyền; đến việc thừa nhận “Nhà nước ta... là Nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân”, vận hành theo nguyên tắc căn bản là “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” là một quá trình vận động tất yếu của nhận thức với sự thay đổi và nâng cao từng bước thận trọng qua các kỳ Đại hội Đảng.

Từ đổi mới về nhận thức, hình thành tư duy lý luận nói trên, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta đã có những thay đổi rất căn bản. Tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước dân chủ hơn, hiệu lực hơn, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan được phân định minh bạch hơn. Theo đó, Quốc hội được xác định là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền lập hiến, lập pháp (không còn là cơ quan toàn quyền duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp như trước đây) quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước với tư cách là một phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước ở tầng cao nhất của bộ máy nhà nước như ở nhiều nước. Chủ tịch nước là người đứng đầu Nhà nước do Quốc hội bầu, là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt Nhà nước về đối nội, đối ngoại, thống lĩnh các lực lượng vũ trang, Chủ tịch Hội đồng Quốc phòng và An ninh. Chính phủ được phân công không chỉ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, cơ quan chấp hành của Quốc hội mà còn là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Việc quy định vị trí và vai trò mới này của Chính phủ trong tổ chức quyền lực nhà nước, vừa phản ánh nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước, vừa chỉ rõ Chính phủ không chỉ là cơ quan chấp hành của Quốc hội nhằm tạo cho Chính phủ có đầy đủ vị thế và thẩm quyền độc lập, không dựa dẫm, ỷ lại vào Quốc hội mà chịu trách nhiệm độc lập trước đất nước và nhân dân thông qua việc Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao và cơ chế giám sát, phản biện của nhân dân.

Tòa án nhân dân không những được quy định là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, mà còn khẳng định “thực hiện quyền tư pháp” (Điều 102, Hiến pháp năm 2013); “Thẩm phán, hội thẩm xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” (khoản 2, Điều 103, Hiến pháp năm 2013). Quy định mới này thể hiện sự phân công quyền lực nhà nước một cách mạch lạc; đề cao trách nhiệm của Tòa án nhân dân trong việc thực hiện quyền tư pháp; công bằng và công lý của một quốc gia thể hiện tập trung nhất ở quyền xét xử của Tòa án. Từ đây, nhân dân có địa chỉ cụ thể để xây dựng và đánh giá việc thực hiện quyền tư pháp mà nhân dân đã giao phó, đã ủy quyền.

Vai trò và nhiệm vụ của Tòa án nhân dân cũng như vai trò nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân có sự điều chỉnh, thể hiện tư duy mới. Đối với tòa án là cơ quan thực hiện quyền tư pháp, Điều 102, khoản 3 đã đưa lên hàng đầu vai trò và nhiệm vụ “bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân”. Đối với Viện kiểm sát nhân dân, nhấn mạnh vai trò và nhiệm vụ hàng đầu là “bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân” (khoản 3, Điều 107). Trong lúc đó, Hiến pháp năm 1992 không phân biệt sự khác nhau giữa vai trò và nhiệm vụ của Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân, cả hai đều giống nhau và quy định chung vào một điều “Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân trong phạm vi chức năng của mình, có nhiệm vụ bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa và quyền làm chủ của công dân, bảo vệ tài sản, tự do, danh dự và nhân phẩm của công dân” (Điều 126). So sánh với quy định của các bản Hiến pháp trước đây, có thể thấy Hiến pháp năm 2013 đã có đổi mới cơ bản về vai trò và nhiệm vụ của hai thiết chế tòa án và viện kiểm sát; hoàn toàn phù hợp với tư duy xây dựng nhà nước pháp quyền là đề cao quyền con người, quyền công dân trong hoạt động tư pháp, coi con người là chủ thể, là nguồn lực chủ yếu và là mục đích của sự phát triển.

Đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong thời kỳ mới, Hiến pháp năm 2013 đã quy định những vấn đề có tính nguyên tắc về phân công, phân cấp giữa Trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương, bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của trung ương, đồng thời phát huy tính năng động, sáng tạo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương.

Hội đồng Bầu cử quốc gia và Kiểm toán Nhà nước lần đầu tiên ra đời trong Hiến pháp nước ta với tư cách là các thiết chế hiến định độc lập được quy định thành một chương riêng trong Hiến pháp. Việc ra đời hai thiết chế mới này ở nước ta là nhằm tiếp tục phát huy dân chủ, thực hiện nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, tạo điều kiện và cơ chế để nhân dân thực hiện đầy đủ quyền làm chủ của mình trong bầu cử và trong kiểm soát quyền lực nhà nước. Theo đó, Hội đồng Bầu cử quốc gia có nhiệm vụ tổ chức bầu cử đại biểu Quốc hội, chỉ đạo và hướng dẫn bầu cử đại biểu hội đồng nhân dân các cấp. Kiểm toán Nhà nước thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công.

Cùng với việc phân công quyền lực nhà nước một cách minh bạch cho các cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp như trình bày ở trên; theo Hiến pháp năm 2013, quyền lực nhà nước còn được tổ chức và hoạt động theo cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước. Theo đó, Hiến pháp năm 2013 lần đầu tiên quy định 3 cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước sau đây:

Một là, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước do nhân dân - chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước trực tiếp vận hành bao gồm: các cá nhân công dân, tổ chức không phải là cơ quan nhà nước, không mang tính quyền lực nhà nước thực hiện. Đây là cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên ngoài bộ máy nhà nước kiểm soát tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Cơ chế này được xây dựng dựa trên các căn cứ Hiến định, như “nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp” (Điều 6); “Mặt trận Tổ quốc Việt Nam... giám sát và phản biện xã hội” (Điều 9); “công dân Việt Nam... tham gia kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước về những vấn đề liên quan đến quyền và nghĩa vụ của người lao động” (Điều 10); và rất nhiều quyền dân chủ trực tiếp của công dân được Hiến pháp năm 2013 thừa nhận, như “quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận thông tin” (Điều 25); quyền bầu cử (Điều 27); quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội; tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước (Điều 28); quyền biểu quyết khi Nhà nước trưng cầu dân ý (Điều 29).

Hai là, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước do các chủ thể là cơ quan nhà nước trực tiếp vận hành. Đây chính là cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp, kiểm soát lẫn nhau và kiểm soát bên trong của mỗi quyền. Cơ chế này được Hiến pháp năm 2013 quy định ở khoản 3, Điều 2 “Quyền lực nhà nước là thống nhất có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” và khoản 2, Điều 119 “Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, các cơ quan khác của Nhà nước và toàn thể Nhân dân có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp”.

Ba là, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước do một thiết chế độc lập vận hành được khoản 2, Điều 119 Hiến pháp năm 2013 quy định “Cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định”. Ba cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước này đang từng bước được xây dựng và hoàn thiện ở nước ta từ sau khi ban hành Hiến pháp năm 2013.

Như vậy, có thể nói, các học thuyết phân quyền được Đảng và Nhà nước ta nghiên cứu, kế thừa có chọn lọc các giá trị hợp lý, phê phán mặt bất hợp lý để bảo đảm tính phù hợp với thực tiễn của từng thời kỳ trong việc tổ chức quyền lực nhà nước ở nước ta, đặc biệt là trong điều kiện mới - điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN hiện nay.

3- Sau khi Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực, những năm qua bộ máy nhà nước ta đã được xây dựng và hoàn thiện một bước. Các luật về tổ chức bộ máy nhà nước, như Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Tòa án, Luật Tổ chức Viện kiểm sát, Luật Tổ chức chính quyền địa phương,... được sửa đổi, bổ sung để thể chế hóa Hiến pháp. Các đạo luật này đã phân công, phân nhiệm nhiệm vụ, quyền hạn cho các nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp một cách rõ ràng, minh bạch hơn, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước từng bước được hình thành. Tuy nhiên, để tiếp tục phát huy những giá trị về phân công và kiểm soát quyền lực nhà nước của Hiến pháp năm 2013, theo chúng tôi cần phải tiếp tục thể chế hóa các quy định sau của Hiến pháp:

Thứ nhất, bảo vệ Hiến pháp là bảo vệ chủ quyền của nhân dân, bảo vệ toàn vẹn quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, bảo vệ sự thống nhất quyền lực nhà nước của nhân dân, phòng, chống sự tha hóa của quyền lực nhà nước. Hiến pháp năm 2013 đã nhận thức sâu sắc điều đó, kiểm soát quyền lực nhà nước chẳng những được quy định thành nguyên tắc ở Điều 2 mà ở khoản 2, Điều 119 còn quy định: “Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, các cơ quan khác của Nhà nước và toàn thể Nhân dân có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp. Cơ chế bảo vệ Hiến pháp là do luật định”. Theo đó, kiểm soát quyền lực nhà nước gồm 3 cơ chế quyền lực nhà nước như đã nêu trên. Cả ba cơ chế này cho đến nay chưa được hoàn thiện, nhất là bên trong mỗi quyền chưa có sự kiểm soát quyền lực nhà nước một cách hiệu quả. Vì thế, tiếp tục xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước là đòi hỏi cấp thiết nhằm phòng, chống sự tha hóa quyền lực nhà nước, mà trước hết là đấu tranh phòng, chống tham nhũng một cách hiệu quả.

Thứ hai, các luật về tổ chức bộ máy nhà nước tuy đã có sự phân định nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan nhà nước một cách minh bạch hơn. Tuy nhiên, trong một số lĩnh vực vẫn còn thiếu rành mạch, ví như trong lập pháp, trách nhiệm của Chính phủ và Quốc hội phân định thế nào? Một dự án luật sau khi thông qua phát hiện có sai sót thì cơ quan nào chịu trách nhiệm? Trong nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước vẫn còn trùng lắp về thẩm quyền, một việc còn giao cho nhiều cơ quan nên không rõ trách nhiệm chính thuộc về ai? Phân cấp, phân quyền, ủy quyền được Hiến pháp năm 2013 quy định nhưng đến nay giữa các cấp chính quyền chưa có sự phân định minh bạch. Đây cũng là một đòi hỏi cấp bách trong tổ chức quyền lực nhà nước của nước ta hiện nay cần được đặc biệt quan tâm để bộ máy nhà nước ta phát huy đầy đủ hiệu lực và hiệu quả./.